城 东 区 人 民 政 府
行 政 复 议 决 定 书
东复〔2024〕1号
申请人：郑某某
被申请人：西宁市城东区市场监督管理局
申请人郑某某对青海省西宁市城东区市场监督管理局2024年1月8日作出的《关于郑某某投诉举报信的回复函》不服，提出行政复议申请。经审查，该申请符合《中华人民共和国行政复议法》关于行政复议范围、时效的有关规定，本机关依法受理。现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人作出的投诉回复，责令被申请人在法定期限内重新作出处理。
申请人称：2023年12月8日，申请人以挂号信的方式向被申请人邮寄了一封关于xx有限公司违法行为的《投诉举报信》，被申请人签收后于2024年1月8日作出《关于郑某某投诉举报信的回复函》，申请人对该回复内容不服，提起行政复议。
申请人理由：1，该回复适用法律错误，根据《中华人民共和国食品安全法》第二十一条、二十七条规定，食品安全标准以及风险评估是由国务院卫生行政部门会同国务院食品安全监督管理部门制定、修订，被申请人拿青海农牧厅和中国国家认证认可监督管理委员会的答复认定雪菊为可食用的农产品明显不当。2，根据国卫办食品函〔2017〕6号文件可知，雪菊并不属于新食品原料，被申请人称该食品为食用农产品无法律依据，且应当举证雪菊经过国家卫生计生委安全性评估通过的证据。
申请人同时提交的证据材料有：
1.行政复议申请书；
2.申请人身份证复印件；
3.投诉举报信；
4.国家卫生卫计委办公厅关于雪菊问题的复函；
5.西宁市城东区市监局关于郑某某投诉举报信的回复函；
6.昆仑雪菊购买票据；
7.昆仑雪菊产品图片。
被申请人称：2023年12月13日，城东区市场监督管理局收到申请人郑某某邮寄的投诉举报信，我局执法人员立即进行调查取证。经检查，xx有限公司证件齐全，主体资格合法。
关于该公司销售的雪菊只是作为初级农产品封装销售，并没有进行二次加工，根据《中华人民共和国食品安全法》第二条第二款：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理”，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的、应当遵守本法的规定”、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第四十九条“本办法下列用语的含义：食用农产品，指来源于种植业、林业、畜牧业和渔业等供人食用的初级农产品，即在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。”
关于申请人表示该产品外包装标注了食用方法，由此认为该产品为食品，违反了《中华人民共和国食品安全法》的相关规定。目前，依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第十二条第一款“销售者销售食用农产品，应当在销售场所明显位置或者带包装产品的包装上如实标明食用农产品的名称、产地、生产者或者销售者的名称或者姓名等信息。产地应当具体到县(市、区)，鼓励标注到乡镇、村等具体产地。对保质期有要求的，应当标注保质期;保质期与贮存条件有关的，应当予以标明;在包装、保鲜、贮存中使用保鲜剂、防腐剂等食品添加剂的，应当标明食品添加剂名称。”该公司在外包装标注了品名、产品产地、保质期、包装方式、出品商、出品商地址、销售热线、邮编、储存条件、食用方法、品类、生产日期，并未违反《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第十二条相关规定。
结合上述两项规定，在实践中不能单纯的将所有有外包装的食品一律认定为预包装食品，而应当结合食品自身属性及相关行业规定来进行综合认定。国家卫计委和国家食药总局的复函中，仅认定雪菊如需开发成新食品原料，需要进行安全性评估，但在中国国家认证认可监督管理委员会《良好农业规范认证目录》及青海农牧厅的答复中，均将雪菊认定为食用农产品。此外，在《食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂名单》和《中华人民共和国药典》中均未收录昆仑胎菊和雪菊，因此也不能将其定性为非食用物质和药品。
申请人在投诉内容事实与理由中明确表述:“经查询发现雪菊不是食品，又因商家标注了食用方法，由此可见雪菊为食品，因此认定其违反《中华人民共和国食品安全法》”无法无据，自相矛盾，未能举证该产品存在危害人身健康的安全问题，投诉人仅以商品或者服务的广告宣传、标签标识等行为违反法律强制性规定为由要求经营者赔偿，投诉的赔偿要求我局不予支持。根据《市场监管领域重大违法行为举报奖励暂行办法》，申请人的举报不符合奖励条件，没有奖励事项。
被申请人同时提交的证据材料有：
经审理查明：2023年9月10日，申请人在“xx特产店”购买昆仑雪菊产品，收到货发现该产品标注食用方法，经上网查询，雪菊并非食品，由此认定该产品违反《中华人民共和国食品安全法》相关规定。申请人于2023年12月8日以挂号信的方式向被申请人邮寄了一封关于xx有限公司违法行为的《投诉举报信》，被申请人签收后于2024年1月8日作出《关于郑某某投诉举报信的回复函》，申请人对该回复内容不服，提起行政复议。
本案的争议焦点在于涉案昆仑雪菊是否属于预包装食品还是初级农产品。根据《GB7718-2011食品安全国家标准预包装食品标签通则》的解释，预包装食品是指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品。根据商务部、财政部、国家税务总局[2005]1号文件中所附食用农产品范围注释，初级农产品是指种植业、畜牧业、渔业产品，不包括经过加工的产品。食用农产品是指可供食用的各种植物、畜牧、渔业产品及其初级加工产品，植物类-园艺植物-花卉及观赏植物中“通过对花卉及观赏植物进行保鲜、储蓄、分级包装等加工处理，制成的各类用于食用的鲜、干花，晒制的药材等”属于食用农产品。结合上述规定，在实践中不能单纯将所有外包装的食品一律认定为预包装食品，而应当结合食品自身属性及相关行业规定来进行综合认定。国家卫计委和国家食药总局的复函中，仅认为雪菊如需开发成新食品原料，需要进行安全性评估，但涉案产品使用的原材料雪菊，并未进行二次加工，只是作为食用农产品封装销售。且在中国国家认证认可监督管理委员会2015年第10号《国家认监委关于发布<良好农业规范认证实施规则>和<良好农业规范认证目录>的公告》中，菊花（包括甘菊、雪菊）在作物类-果蔬模块-食用亚花类列入良好农业规范认证产品目录。案涉昆仑雪菊商品虽有外包装，但是包装内容符合商务部、财政部、国家税务总局食用农产品范围注释中对于食用农产品的定义，并非新食品原料。此外，在《食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂名单》和《中华人民共和国药典》中均未收录昆仑雪菊，因此也不能将其定性为非食用物质和药品。综上，涉案昆仑雪菊根据《中华人民共和国食品安全法》第二条第二款的规定应属初级食用农产品，符合《中华人民共和国农产品质量安全法》调整范围。根据《农产品包装和标识管理办法》第十条规定，农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人包装销售的农产品，应当在包装物上标注或者附加标识标明品名、产地、生产者或者销售者名称、生产日期。青海垦硕商贸有限公司作为出品商销售的昆仑雪菊的标签上标注了品名、品类、产地、生产日期、出品商的信息，符合规定。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条规定，决定如下：
维持被申请人西宁市城东区市场监督管理局于2024年1月8日作出的《关于郑某某投诉举报信的回复函》。
本复议决定书一经送达，即发生法律效力。申请人如对本决定不服，可以自收到本决定之日起15日内，向西宁铁路运输法院提起行政诉讼。
西宁市城东区人民政府
行政复议办公室
二〇二四年三月十五日
本案适用的法律条文
《中华人民共和国食品安全法》第二条
在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：
（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品销售和餐饮服务（以下称食品经营）；
（二）食品添加剂的生产经营；
（三）用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营；
（四）食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；
（五）食品的贮存和运输；
（六）对食品、食品添加剂、食品相关产品的安全管理。
供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。
《农产品包装和标识管理办法》第十条
农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人包装销售的农产品，应当在包装物上标注或者附加标识标明品名、产地、生产者或者销售者名称、生产日期。
有分级标准或者使用添加剂的，还应当标明产品质量等级或者添加剂名称。
未包装的农产品，应当采取附加标签、标识牌、标识带、说明书等形式标明农产品的品名、生产地、生产者或者销售者名称等内容。
《中华人民共和国行政复议法》 第六十八条
行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关决定维持该行政行为。